ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 апреля 2014 г. по делу № 33-2584/2014

В суде первой инстанции дело рассмотрено судьей Т.В.Кузнецовой
Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:
председательствующего И.А.Чемякиной
судей Е.В.Волошиной, Е.П.Иском
при секретаре К.
с участием прокурора Т.Ю.Доськовой
рассмотрев в открытом судебном заседании 18 апреля 2014 года гражданское дело по заявлению Ш., действующей в интересах несовершеннолетней ФИО2, об оспаривании муниципального нормативного акта,
по апелляционной жалобе Администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края на решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 29 января 2014 года.
заслушав доклад судьи Чемякиной И.А., пояснения представителя Ш. - П., представителя Администрации г. Комсомольска-на-Амуре У., судебная коллегия

установила:

Ш. обратилась в суд с заявлением, действуя в интересах несовершеннолетней ФИО2, об оспаривании муниципального нормативного акта, мотивируя свои требования тем, что является законным представителем несовершеннолетней дочери ФИО2, в чьей собственности находится дом с земельным участком, расположенным по адресу: <...>.
<...> в нарушение норм действующего законодательства специалистом отдела муниципального земельного контроля управления архитектуры и градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре был произведен осмотр указанного земельного участка. Между тем, согласно действующему законодательству муниципальный земельный контроль возможен лишь в отношении земель, находящихся в муниципальной собственности, в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па утверждено Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре". Текст постановления опубликован в газете <...> от <...>.
Постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 25.04.2013 года № 1322-па в постановление от 08.02.2013 года были внесены изменения и Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" изложено в новой редакции.
Пункты 1.1, 1.2 Положения предусматривают проведение муниципального земельного контроля в отношении граждан. Пунктом 1.3 Положения определено, что объектами муниципального земельного контроля являются не только земли, находящиеся в муниципальной собственности, но и земли всех форм собственности. Вторым абзацем пункта 3.1 определено, что возможен контроль за соблюдением требований земельного законодательства в отношении собственников земельных участков. Пятым абзацем пункта 3.1 предусмотрен контроль за гражданами на предмет соблюдения ими сроков освоения земельных участков. Абзац 2 пункта 4.1 предоставляет право муниципальным служащим беспрепятственно посещать земельные участки, находящиеся в собственности. Абзац 3 пункта 4.1 предоставляет право муниципальным служащим проводить осмотр земельных участков, находящихся в собственности граждан с составлением акта осмотра территории, земельных участков по форме, согласно приложению 1. Абзац 4 пункта 4.1 предоставляет право муниципальным служащим направлять гражданам предупреждения (уведомления) об устранении нарушений земельного законодательства по форме, согласно приложению 2. Абзац 7 пункта 4.1 дает право муниципальным служащим собирать персональные данные в отношении граждан, подозреваемых органами местного самоуправления в нарушении земельного законодательства. Абзац 8 пункта 4.1 дает право муниципальным служащим требовать от собственников земельных участков объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков. Раздел 7 Положения определяет порядок осуществления земельного контроля в отношении граждан. Пункты 1.1, 1.2, 1.3, абзацы 2 и 5 пункта 3.1, абзацы 2, 3, 4, 7 и 8 пункта 4.1, раздел 7, приложение № 1, 2 и 3 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" нарушают право, гарантированное статьей 36 Конституции РФ, свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей.
На основании изложенного заявитель просит признать незаконными пункты 1.1, 1.2, 1.3, абзацы 2 и 5 пункта 3.1, абзацы 2, 3, 4, 7 и 8 пункта 4.1, раздел 7, приложение № 1, 2 и 3 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления № 1322-па от 25.04.2013 года) в части наделения органов муниципального земельного контроля правом проводить контроль в отношении собственников земельных участков и граждан с момента опубликования.
Решением Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 29 января 2014 года заявленные требования Ш. удовлетворены частично.
Судом постановлено: признать незаконными пункты 1.1 - 1.3, абзацы 2 и 5 пункта 3.1, абзацы 3, 4, 8 пункта 4.1, раздел 7 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления № 1322-па от 25.04.2013 года) в части наделения органов муниципального земельного контроля проводить контроль в отношении граждан - собственников земельных участков, и не действующими с момента опубликования.
В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица Администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, ссылаясь на незаконность и необоснованность решения суда, просит его отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме. В обоснование жалобы указывает на то, что судом неверно применены нормы материального права. Судом ошибочно сделан вывод в отношении того, что муниципальный земельный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, осуществляется в рамках реализации прав как собственника. Понятие собственности подразумевает под собой владение, пользование, распоряжение. Муниципальный земельный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления, не содержит в себе ни одной из указанных составляющих. В рамках земельного контроля муниципальное образование не осуществляет ни владение, ни пользование, ни распоряжение, тем более в отношении земельных участков находящихся в собственности граждан. Органами местного самоуправления осуществляется наблюдение за территорией муниципального образования на соответствие основным принципам Земельного кодекса РФ.
Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило.
Апелляционным определением судебного заседания от 11 апреля 2014 года судебная коллегия по гражданским делам Хабаровского краевого суда перешла к рассмотрению дела по правилам первой инстанции.
Дело рассмотрено в отсутствие заявителя Ш., действующей в интересах несовершеннолетней ФИО2, надлежащим образом извещенной о дате и времени рассмотрения дела, в порядке части 4 статьи 167 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Проверив материалы дела, заслушав доводы лиц, участвующих в рассмотрении дела, заключение прокурора, изучив материалы дела, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене на основании п. 2 ч. 4 ст. 330 ГПК РФ, поскольку суд рассмотрел дело без участия прокурора, что является существенным нарушением норм процессуального права.
Рассматривая заявление по существу заявленных требований, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Таким образом, процессуальная особенность рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов заключается в том, что по этим делам, задача суда сводится лишь к проверке соответствия оспариваемого нормативного правового акта другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установлено, что <...> постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края <...> внесены изменения в постановление администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 08.02.2013 года № 385-па "Об утверждении Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" (л.д. 7-15).
Согласно свидетельству о государственной регистрации права серии <...> от <...> ФИО2, <...> года рождения, принадлежит на праве собственности жилой дом, расположенный по адресу: <...> (л.д. 16).
Свидетельством о рождении серии <...> от <...> установлено, что ФИО2 является дочерью Ш. (л.д. 17).
Из акта <...> от <...> усматривается, что специалистом по контролю за использованием земель в границах муниципального образования "Город Комсомольск-на-Амуре" Управления архитектуры и градостроительства администрации города был проведен осмотр земельного участка, расположенного по адресу: <...>, с применением фотосъемки с целью установления фактического использования земельного участка. При осмотре установлено, что на указанном земельном участке располагаются: <...>
Ш., действуя в интересах несовершеннолетней дочери, оспаривает пункты 1.1, 1.2, 1.3, абзацы 2 и 5 пункта 3.1, абзацы 2, 3, 4, 7 и 8 пункта 4.1, раздел 7, приложение № 1, 2 и 3 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления № 1322-па от 25.04.2013 года) в части наделения органов муниципального земельного контроля проводить контроль в отношении собственников земельных участков и граждан с момента опубликования, ссылаясь на то, что указанные нормы противоречат Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Земельному кодексу РФ, Федеральному закону "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Оспариваемые заявителем нормы Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" предусматривают следующее.
Пункт 1.1 определяет, что настоящее Положение устанавливает порядок осуществления муниципального земельного контроля за соблюдением земельного законодательства, использованием земель юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".
Пункт 1.2 определяет предмет муниципального земельного контроля - соблюдение юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" требований Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов Хабаровского края.
В соответствии с пунктом 1.3 Положения объектом муниципального земельного контроля являются все земли, находящиеся в границах муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности.
Согласно абзацам 2 и 5 пункта 3.1 Положения управление архитектуры градостроительства администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, уполномоченное на осуществление муниципального земельного контроля, осуществляет:
- контроль за соблюдением требований земельного законодательства по использованию земель на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" собственниками, арендаторами земельных участков, землепользователями, землевладельцами;
- контроль за соблюдением юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, их руководителями, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами сроков освоения земельных участков.
Пунктом 4.1 абзацами 2, 3, 4, 7 и 8 определено, что в целях исполнения обязанностей по муниципальному земельному контролю муниципальные служащие, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля, имеют право:
- при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно посещать земельные участки на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальных предпринимателей, с составлением акта проверки земельного участка;
- при предъявлении служебного удостоверения проводить осмотр территорий, земельных участков на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", находящихся в собственности, владении, пользовании и аренде граждан, с составлением акта осмотра территорий, земельных участков по форме, согласно приложению № 1;
- направлять гражданам предупреждения (уведомления) об устранении нарушений земельного законодательства по форме, согласно приложению № 2;
- обращаться в органы прокуратуры, внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению муниципального земельного контроля, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении земельного законодательства;
- получать от собственников, арендаторов земельных участков, землепользователей, землевладельцев объяснения, сведения и другие материалы, связанные с использованием земельных участков.
Раздел 7 Положения регулирует осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан.
Пункт 7.1 предусматривает, что муниципальный земельный контроль в отношении граждан осуществляется в следующих формах:
- камеральный контроль - осуществляется без посещения объекта муниципального земельного контроля и предусматривает работу с посетителями и документами по месту нахождения органа муниципального земельного контроля;
- дистанционный контроль - осуществляется посредством запроса, получения информации об объекте муниципального земельного контроля, в том числе по месту расположения контролируемого объекта;
- непосредственный контроль - осуществляется по месту расположения объекта муниципального земельного контроля.
В соответствии с пунктом 7.2 Положения по результатам проведенного непосредственного контроля муниципальными служащими, уполномоченными на осуществление муниципального земельного контроля, составляется акт осмотра территории, земельного участка по форме, согласно приложению № 1.
Согласно пункту 7.3 в случае выявления нарушений гражданином требований земельного законодательства Российской Федерации муниципальные служащие, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля, направляют гражданину предупреждение (уведомление) об устранении нарушений земельного законодательства по форме, согласно приложению № 2.
В соответствии с пунктом 7.4 в случае неисполнения гражданином предупреждения (уведомления) об устранении нарушений земельного законодательства муниципальные служащие, уполномоченные на осуществление муниципального земельного контроля, направляют сообщения и материалы о выявленных нарушениях земельного законодательства в органы государственного контроля и надзора для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности согласно действующему законодательству по форме, согласно приложению № 3.
Оспариваемые заявителем Приложение № 1, № 2 и № 3 содержат форму, по которой составляется "Акт осмотра земельного участка", "Предупреждение (уведомление)", "Сообщение о факте нарушения земельного законодательства".
Статья 36 Конституции Российской Федерации гарантирует, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с частями 1 и 2 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В силу статьи 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения относится к вопросам местного значения поселения. При этом, федеральный законодатель не указывает, что осуществление данного вида контроля возможно только в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.
В соответствии с пунктом 26 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
При этом, исходя из анализа действующего законодательства, запрета на осуществление муниципального земельного контроля в отношении граждан федеральное законодательство не содержит.
Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что пункты 1.1, 1.2, 1.3, абзацы 2 и 5 пункта 3.1 оспариваемого Положения не противоречат действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов граждан.
Абзац 4 пункта 4.1 и Приложение № 2 Положения, предусматривающие право муниципального служащего направлять гражданам предупреждение (уведомление) об устранении нарушений земельного законодательства по установленной форме, также не противоречат федеральному законодательству, поскольку данная форма уведомления не влечет никаких правовых последствий и не нарушает прав и законных интересов граждан.
Предусмотренное абзацем 7 пункта 4.1 и приложением № 3 Положения право муниципальных служащих обращаться в органы прокуратуры, внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении земельных правонарушений, а также в установлении личностей нарушителей, также не нарушает требований российского законодательства, поскольку в соответствии с Федеральным законом "О полиции" и "О прокуратуре Российской Федерации" данным органам предоставлены полномочия по устранению и пресечению правонарушений, в том числе в сфере земельного права.
Судебная коллегия не усматривает нарушений прав собственников земельных участков в предоставлении муниципальному служащему права при осуществлении муниципального земельного контроля получать от собственников земельных участков и иных землепользователей объяснения, сведения и другие материалы по вопросам использования земельных участков, предусмотренное абзацем 8 пункта 4.1 Положения, поскольку данное право не содержит механизма понуждения и не обязывает к даче объяснения, предоставлении материалов, и не противоречит федеральному законодательству.
Приложение № 1 к оспариваемому Положению, устанавливающее форму составления акта, по результатам осмотра земельного участка само по себе не противоречит требованиям законодательства, и всего лишь определяет образец заполнения документа, соответственно так же не влияет на права и обязанности собственников земельных участков.
По аналогичным вышеуказанным доводам судебная коллегия не усматривает нарушений закона в разделе № 7 Положения.
Таким образом, судебная коллегия не находит оснований для признания пунктов 1.1, 1.2, 1.3, абзацев 2 и 5 пункта 3.1, абзацев 2, 4, 7 и 8 пункта 4.1, раздел 7, приложение № 1, 2 и 3 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления № 1322-па от 25.04.2013 года) противоречащими действующему законодательству, в связи с чем полагает необходимым отказать в удовлетворении заявленных требований в указанной части.
Вместе с тем, согласно статьи 23 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни.
Предоставление муниципальным служащим, осуществляющим муниципальный земельный контроль, права осмотра земельных участков, используемых гражданами, нарушает вышеуказанную конституционную гарантию, исключения из которой составляют лишь случаи, прямо предусмотренные федеральным законодательством, например, осмотр места происшествия, осмотр помещения, строения, земельного участка в связи с совершением правонарушения.
Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что абзац 3 пункта 4.1 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления " 1322-па от 25.04.2013 года) в части предоставления муниципальным служащим при осуществлении муниципального земельного контроля права при предъявлении служебного удостоверения проводить осмотр территорий, земельных участков на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", находящихся в собственности, владении, пользовании и аренде граждан, противоречит действующему законодательству, является незаконным, и подлежит признанию недействующим с момента опубликования.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 29 января 2014 года по гражданскому делу по заявлению Ш., действующей в интересах несовершеннолетней ФИО2, об оспаривании муниципального нормативного акта, отменить, принять по делу новое решение.
Заявление Ш., действующей в интересах несовершеннолетней ФИО2, об оспаривании муниципального нормативного акта, признании незаконными п. п. 1.1, 1.2, 1.3, абз. 2 и 5 п. 3.1, абз. 2, 3, 4, 7 и 8 п. 4.1, раздел 7, приложения № 1, 2, 3 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления " 1322-па от 25.04.2013 года) - удовлетворить частично.
Признать незаконными абзац 3 пункта 4.1 Положения о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", утвержденного постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 08.02.2013 года № 384-па (в редакции постановления 1322-па от 25.04.2013 года) в части предоставления муниципальным служащим при осуществлении муниципального земельного контроля права при предъявлении служебного удостоверения проводить осмотр территорий, земельных участков на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре", находящихся в собственности, владении, пользовании и аренде граждан, и не действующими с момента опубликования.
В удовлетворении остальной части требований отказать.

Председательствующий
И.А.ЧЕМЯКИНА

Судьи
Е.В.ВОЛОШИНА
Е.П.ИСКОМ


------------------------------------------------------------------