ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 9 июня 2014 г. по делу № 3-34/14

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре В., с участием прокурора Криковцовой Е.Г., представителя заинтересованного лица И., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению С. о признании недействующим пункта 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 17 мая 2005 года № 122 "Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края",

установил:

С. обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 17 мая 2005 года № 122 "Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края", указав, что являясь пенсионером, не может реализовать свое право на бесплатный проезд на автомобильном транспорте общего пользования всех форм собственности в г. Комсомольске-на-Амуре. В оспариваемом пункте постановления нет нормы, обязывающей перевозчиков всех форм собственности (включая частный общественный транспорт) перевозить льготную категорию граждан по единому социальному проездному билету, что не соответствует части 1 статьи 7, части 1 статьи 20, статье 2, статье 18 Конституции Российской Федерации, статье 790 Гражданского кодекса РФ. Кроме того, оспариваемая норма не содержит указания кому предъявлять пенсионное удостоверение с единым социальным проездным билетом для реализации права на льготный проезд, как определить какой общественный транспорт перевозит льготную категорию пассажиров. Оспариваемое положение не соответствует требованию определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.
Определением суда производство по делу в части не соответствия оспариваемых положений нормативного акта Конституции РФ прекращено.

Представитель заинтересованного лица Правительства Хабаровского края И. заявленные требования не признала по тем основаниям, что Постановление от 17.05.2005 г. № 122 принято уполномоченным органом - Губернатором Хабаровского края, в соответствии с пп. 30 п. 35.1 ст. 35 устава Хабаровского края, ст. 15 Закона Хабаровского края от 27.11.2001 г. № 349 "О Правительстве Хабаровского края", ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Нормативное содержание оспариваемого положения не возлагает на транспортные организации всех форм собственности обязанности по перевозке льготных категорий граждан, а устанавливает только форму дополнительной меры социальной поддержки в виде льготного проезда пенсионерам по единому социальному проездному билету (ЕСПБ) на транспорте общего пользования по следующим видам сообщения: городском транспорте общего пользования и транспорте пригородного и межмуниципального сообщения. Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения органа местного самоуправления (п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В силу ч. 1 ст. 789 Гражданского кодекса РФ организаторы перевозок транспортом общего пользования всех видов сообщения обязаны публиковать перечень организаций, осуществляющих перевозки пассажиров, в том числе с указанием информации о перевозке льготных категорий граждан. На территории г. Комсомольска-на-Амуре такую информацию должна предоставлять администрация г. Комсомольска-на-Амуре.
В соответствии со ст. 167 ГПК РФ дело рассмотрено в отсутствие заявителя С., который в судебное заседание не явился, о рассмотрении дела уведомлен надлежащим образом, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие, представил письменные возражения на отзыв Правительства Хабаровского края, в котором указал, что не обоснованными являются доводы заинтересованного лица о том, что оспариваемый нормативный правовой акт устанавливает только форму дополнительной меры социальной поддержки, поскольку оспариваемая норма прямо говорит о порядке проезда по единому социальному проездному билету на транспорте общего пользования. Весь общественный транспорт в настоящее время является коммерческим. Согласно ч. 1 ст. 789 Гражданского кодекса РФ перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования. Статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещено органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению конкуренции.
Выслушав представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, считающего заявленное требование не обоснованным и не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 251 Гражданского процессуального кодекса РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
При рассмотрении заявлений граждан в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ суд должен проверить, противоречит или нет оспариваемое заявителем положение федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают или нет положения оспариваемого акта или его части права и свободы заявителя.
17.05.2005 г. Губернатором Хабаровского края принято Постановление № 122 "Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края" (в ред. постановлений Губернатора Хабаровского края от 25.07.2005 № 160, от 25.05.2007 № 78, от 04.08.2008 № 106, от 13.05.2009 № 66, от 10.09.2009 № 128, от 09.10.2010 № 118, от 05.12.2011 № 115, от 29.12.2011 № 133, от 29.12.2012 № 129, от 15.04.2013 г. № 32, от 22.11.2013 г. № 112, от 30.01.2014 г.).
Постановление опубликовано в газете "Тихоокеанская звезда" № 96 от 24.05.2005 г., "Собрание законодательства Хабаровского края", 12.06.2005 г. № 5(34).
Заявитель С., будучи пенсионером по возрасту, относится к категории граждан, на которую распространяются меры социальной поддержки, предусмотренной постановлением, следовательно, оспариваемое в части постановление затрагивает права заявителя, в связи с чем, заявление подлежит рассмотрению в порядке ст. 251 Гражданского процессуального кодекса РФ.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
В соответствии с подпунктом 12 и подпунктом 24 пункта 2, пунктами 3.1 и 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) (подпункт 12 пункта 2); социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организация предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункт 24 пункта 2).
Статьей 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ определено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Таким образом, из приведенных правовых норм следует, что оспариваемое в части постановление, направленное на реализацию мер социальной поддержки для отдельных категорий граждан, принято Губернатором Хабаровского края в пределах предоставленных ему полномочий.
Российской Федерацией с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ) с 01.01.2005 г. заменены льготы по проезду отдельным категориям граждан в натуральной форме на денежные компенсации с одновременным отнесением расходных обязательств по обеспечению такими мерами граждан к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Одновременно в указанном Законе от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ законодатель предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Оспариваемый заявителем пункт 2 Постановления Губернатора Хабаровского края от 17 мая 2005 г. № 122 имеет следующую редакцию:
"Установить с 01 июля 2005 г. на территории Хабаровского края порядок проезда на транспорте общего пользования по единому социальному проездному билету (далее также - социальный проездной билет) для отдельных категорий граждан, которые установлены федеральным и краевым законодательством.
Действие социального проездного билета не распространяется на междугородные автомобильные, пригородные железнодорожные и водные пассажирские маршруты, а также местные воздушные линии, на которых сохраняется прежний порядок предоставления льгот.
Гражданам пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), не имеющим права на меры социальной поддержки по другим основаниям, бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования предоставляется при предъявлении единого социального проездного билета, пенсионного удостоверения с фотографией либо паспорта. Гражданам пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет), не имеющим права на меры социальной поддержки по другим основаниям, проезд на автомобильном транспорте пригородного внутримуниципального и межмуниципального сообщения - единого социального проездного билета, пенсионного удостоверения и паспорта.
- для проживающих в сельской местности, в том числе в Вяземском муниципальном районе, - на автомобильном транспорте общего пользования пригородного сообщения не более 10 разовых поездок в месяц в течение года бесплатно по талонам (билетам);
- для проживающих в городской местности - на автомобильном транспорте общего пользования пригородного сообщения в период с 01 мая по 01 ноября с 50-процентной скидкой оплаты проезда".
В указанной редакции данная норма, по мнению заявителя, вызывает неоднозначное толкование о бесплатном проезде льготной категории граждан на транспорте всех форм собственности, поскольку не содержит прямого указания, обязывающего перевозчиков всех форм собственности, включая индивидуальных предпринимателей, перевозить льготную категорию граждан по единому социальному проездному билету.
Суд считает обоснованными доводы представителя заинтересованного лица о том, что оспариваемый пункт устанавливает форму дополнительной меры социальной поддержки в виде льготного проезда по единому социальному проездному билету (далее ЕСПБ), не регулирует организацию перевозок, в связи с чем, не должен содержать норму, обязывающую перевозчиков всех форм собственности осуществлять перевозку льготной категории граждан.
Из оспариваемого пункта следует, что меры социальной поддержки в виде льготного проезда пенсионерам по ЕСПБ предоставляются на транспорте общего пользования пригородного и межмуниципального сообщения и на городском транспорте общего пользования.
Непосредственная организация перевозок на транспорте общего пользования, в том числе для льготной категории граждан устанавливается иными нормативными правовыми актами.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.
Пунктом 8 оспариваемого Постановления от 17 мая 2005 г. № 122 министерству промышленности и транспорта края поручено организовать транспортное обслуживание граждан льготных категорий по социальным проездным билетам на межмуниципальных пригородных автобусных маршрутах.
Постановлением Главы администрации Хабаровского края от 20.07.2000 г. № 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края" (в редакции от 30.08.2012 г. № 83) предусмотрено, что перевозчики всех форм собственности привлекаются к осуществлению регулярных перевозок пассажиров на основе проведения конкурсов с заключением соответствующих договоров.
Указанным Постановлением от 20.07.2000 г. № 262 утверждено Положение об открытом конкурсе на организацию и осуществление регулярных перевозок по маршрутам межмуниципального сообщения в Хабаровском крае, пунктом 3.4 которого установлено, что перевозчики, изъявившие желание участвовать в конкурсе, должны письменно подтвердить свое согласие в случае победы в конкурсе осуществлять в полном объеме перевозку льготных категорий пассажиров на условиях, определенных соответствующими нормативными актами, с компенсацией затрат в размере сумм, запланированных на эти цели в краевом бюджете.
Вышеприведенными нормативными правовыми актами предусмотрена организация общественного транспорта для осуществления перевозок льготной категории граждан по маршрутам межмуниципального сообщения перевозчиками независимо от форм собственности.
В соответствии с п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения органа местного самоуправления.
На территории городского округа г. Комсомольска-на-Амуре условия и порядок транспортного обслуживания населения городского округа определены постановлением Главы администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 01.06.2005 г. № 39-па, которым утверждено Положение "Об организации транспортного обслуживания населения и создания условий для предоставления транспортных услуг", Постановлением Главы администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 01.10.2007 г. № 195, которым утверждено Положение о проведении конкурса на право выполнения регулярных пассажирских перевозок на маршрутах движения автомобильного транспорта, осуществляющего перевозку пассажиров на территории муниципального образования городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре".
Пунктом 3 вышеуказанного Положения об организации транспортного обслуживания населения и создании условий для предоставления транспортных услуг предусмотрено, что местная администрация на территории городского округа, в том числе, организует обслуживание населения в соответствии с требованиями законодательства; осуществляет реализацию политики социальной поддержки отдельных категорий населения в части предоставления транспортных услуг.
Из изложенного следует, что организация общественного транспорта на перевозку льготных категорий пассажиров (в том числе, имеющих право льготного проезда на основании ЕСПБ) на территории городского округа г. Комсомольск-на-Амуре входит в полномочия администрации г. Комсомольска-на-Амуре.
Частями 1, 5 ст. 790 Гражданского кодекса РФ предусмотрено, что за перевозку грузов, пассажиров и багажа взимается провозная плата, установленная соглашением сторон, если иное не предусмотрено законом или иными правовыми актами. В случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.
Оспариваемым Постановлением от 17 мая 2005 г. № 122 в целях реализации мер социальной поддержки в виде льготного проезда предусмотрен порядок возмещения расходов транспортным предприятиям, осуществляющим перевозку граждан по социальным проездным билетам.
Так, абзацем 3 пункта 3 оспариваемого Постановления от 17 мая 2005 г. № 122 утвержден Порядок обеспечения отдельных категорий граждан единым социальным проездным билетом для проезда на транспорте общего пользования на территории Хабаровского края, который предусматривает, в том числе, положения о возмещении расходов транспортным предприятиям, осуществляющим перевозку граждан по социальным проездным билетам.
Согласно пунктам 11, 12 указанного Порядка министерство социальной защиты населения края ежемесячно направляет средства в размере разницы между установленными расходами, связанными с перевозкой льготных категорий граждан, и суммой, полученной от реализации единых социальных проездных билетов, приходящиеся на межмуниципальные пригородные перевозки, - непосредственно транспортным предприятиям по предоставленному министерством промышленности и транспорта края реестру, утвержденному министром, а средства приходящиеся на городские и внутримуниципальные перевозки, - в Центры социальной поддержки для последующего их распределения и перечисления на расчетные счета транспортных предприятий, выполняющих перевозки в муниципальных образованиях. Возмещение расходов транспортным организациям производится Центрами социальной поддержки на основании заключенных договоров.
В соответствии с ч. 1 ст. ст. 789 Гражданского кодекса РФ перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица. Перечень организаций, обязанных осуществлять перевозки, признаваемые перевозками транспортом общего пользования, публикуется в установленном порядке.
Исходя из вышеуказанной нормы, организаторы перевозок транспортом общего пользования всех видов сообщений (для внутригородского общественного транспорта г. Комсомольска-на-Амуре - это администрация г. Комсомольска-на-Амуре) обязаны опубликовать перечень организаций, осуществляющих перевозки пассажиров, в том числе, с указанием информации о перевозке льготной категории пассажиров.
Информация о том, кому предъявлять единый социальный проездной билет и удостоверение содержится в самом едином социальном проездном билете, образец которого утвержден Постановлением Губернатора Хабаровского края от 17 мая 2005 года № 122. На оборотной стороне билета указано: "предъявляйте, пожалуйста, единый социальный проездной билет при входе в транспорт. Подделка преследуется по закону. Действителен при предъявлении удостоверения или справки, выданной центром социальной поддержки населения, дающих право на льготы".
Совокупность вышеприведенных норм свидетельствует о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта федеральному закону, другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречат, приняты в пределах компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации, прав заявителя, как получателя социальной поддержки, не нарушают.
Не противоречат оспариваемые нормы и статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", запрещающей органам государственной власти субъектов Российской Федерации принятие актов или осуществление действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, так как не регулируют условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке
Оспариваемый пункт 2 Постановления от 17 мая 2005 г. № 122 не содержит неоднозначного толкования, является четким и определенным по своему содержанию. В силу предмета правового регулирования он не должен содержать положений, на которых настаивает заявитель.
Руководствуясь статьями 194 - 198, частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

С. в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 постановления Губернатора Хабаровского края от 17 мая 2005 года № 122 "Об организации льготного проезда отдельных категорий граждан на территории Хабаровского края" отказать.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 11 июня 2014 года

Судья Хабаровского краевого суда
И.Г.МОРОЗ


------------------------------------------------------------------