ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 августа 2014 г. по делу № 3-46/2014

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре П.Е.В., с участием прокурора Сырчиной Л.Н., представителя заявителя ООО "Автотур" П.О.Г., представителя заинтересованного лица Губернатора Хабаровского края П.Ю.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Автотур" о признании противоречащим законодательству и недействующим с момента издания пункта 5.2 Положения о конкурсе владельцев автотранспорта на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением главы администрации Хабаровского края от 20 июля 2000 года № 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном междугороднем сообщении на территории Хабаровского края",

установил:

Постановлением главы администрации Хабаровского края от 20.07.2000 г. № 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном междугороднем сообщении на территории Хабаровского края" утверждено Положение о конкурсе владельцев автотранспорта на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края (далее - Положение). Данное постановление официально опубликовано в Сборнике нормативных актов администрации Хабаровского края от 10 августа 2000 г. № 7. На момент рассмотрения дела действует в редакции постановления Губернатора Хабаровского края от 30.08.2012 г. № 83.
Пунктом 5.2. Положения предусмотрено, что победители конкурса, в случае необходимости, могут привлекать на договорной основе к перевозкам на маршрутах транспорт третьих лиц с соблюдением требований, предъявляемых к техническому состоянию подвижного состава и обеспечивающих безопасность перевозок пассажиров, о чем письменно уведомляют министерство промышленности и транспорта края в течение 10 дней с момента возникновения такой необходимости.
ООО "Автотур" обратилось в Хабаровский краевой суд с заявлением о признании указанной нормы противоречащей законодательству и недействующей с момента принятия. В обоснование заявитель указал, что оспариваемый пункт Положения противоречит целям и задачам конкурса, указанным в разделе 1 Положения, поскольку привлечение к перевозкам организаций, не принимавших участие в конкурсе и не победивших в них, не ведет к повышению культуры и качества обслуживания пассажиров, повышению безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, укреплению транспортной дисциплины перевозчиков. Также он противоречит пункту 4.17 Положения, поскольку нарушает установленный порядок распределения освобождающихся мест на маршрутах в межконкурсный период. Пункт 5.2 Положения противоречит федеральному законодательству. В частности, он не соответствует статьям 1 и 3 Федерального закона от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", поскольку регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов. Оспариваемый пункт противоречит части 2 статьи 29 Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в соответствии с которой в случае если победитель конкурса признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик вправе заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. Также он противоречит пункту 4 статьи 54 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в соответствии с которым при уклонении победителя конкурса от заключения контракта заказчик вправе заключить контракт с участником конкурса, заявке на участие в конкурсе которого присвоен второй номер. Оспариваемая норма нарушает права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Так, по итогам конкурса от 08.12.2011 г. победителем по лоту № 16 признано ООО "Восток-Транзит", ООО "Автотур" было присвоено второе место. Руководствуясь п. 5.2 Положения, победитель конкурса ООО "Восток-Транзит" 15.04.2013 г. заключил договор о сотрудничестве с ИП Л. (занявшим по итогам конкурса 3 место), предметом которого является перевозка пассажиров по маршруту № 106 г. Комсомольск-на-Амуре - п. Новый Мир по 2 графикам движения.
В судебном заседании представитель заявителя П.О.Г. заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении, дополнительно пояснил, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности, поскольку при ее толковании позволяет делать вывод о возможности привлечения к перевозке пассажиров не только транспорт третьих лиц, но и других перевозчиков.
Представитель заинтересованного лица П.Ю.В. заявленные требования не признала по тем основаниям, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Оспариваемый пункт 5.2 Положения противоречий другим нормам Положения не содержит, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим сходные правоотношения, в частности Федеральному закону от 10.12.1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения". Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" утратил силу с 01.01.2014 г., в связи с чем, оспариваемая норма не может проверяться на соответствие этому Федеральному закону. Федеральный закон от 05.04.2014 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" имеет другую сферу применения. Оспариваемый пункт Положения не предусматривает привлечение победителем конкурса другого перевозчика к перевозке пассажиров на маршруте. При привлечении победителем конкурса транспорта третьих лиц, перевозчиком на маршруте остается победитель конкурса.
Выслушав представителя заявителя, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, считающего заявленные требования не обоснованными и не подлежащими удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Сферой правового регулирования постановления главы администрации Хабаровского края от 20.07.2000 г. № 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края" (далее - Постановление № 262) согласно его преамбуле и разделу 1 Положения, являются отношения по государственному регулированию автомобильных пассажирских перевозок на территории края, обеспечению безопасности дорожного движения.
В соответствии с п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации относятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, а в соответствии с п. "и" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.
В силу ст. 1 и ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее Закон № 196-ФЗ) регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер защиты жизни, здоровья и имущества граждан, их законных прав и интересов.
Согласно ст. 4 Закона № 196-ФЗ законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации.
Согласно п. 3 ст. 6 Закона № 196-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности.
В соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) относится в том числе и решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий на территории Хабаровского края принят и действует Закон Хабаровского края от 29.02.2013 г. № 173 "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок межмуниципального сообщения в Хабаровском крае".
В соответствии со ст. ст. 8, 9 указанного закона выбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные и качественные регулярные перевозки, осуществляется на основе открытых конкурсов. Порядок проведения и условия открытых конкурсов определяются Губернатором края.
Из изложенного следует, что Постановление № 262 принято по вопросу, отнесенному к ведению органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и в пределах предоставленных полномочий.
Организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством выбора перевозчиков, способных осуществлять наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.
Проведение конкурса на право осуществлять регулярные пассажирские перевозки в пригородном и межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края в данном случае производится в рамках административных правоотношений, возникающих между государственными органами и перевозчиками, при реализации государственными органами своих полномочий в решении вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом пригородного и межмуниципального сообщения, технического обеспечения безопасности движения, соблюдения технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам.
Проведение конкурса в соответствии с требованиями Постановления направлено на выявление наиболее ответственных перевозчиков, способных обеспечить соблюдение технических, санитарных, кадровых и иных требований, предъявляемых к перевозчикам в целях обеспечения безопасности дорожного движения, обеспечения мер защиты жизни, здоровья и имущества гражданах законных интересов.
Таким образом, Постановление регулирует отношения направленные на обеспечение безопасности движения, которые основываются не на принципах равенства сторон, а на отношениях, характерных для административных правоотношений.
Данные правоотношения не охватываются действием гражданского законодательства, в том числе Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", регулирующего отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Привлечение владельцев автотранспорта к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров на пригородном и междугородном сообщении на территории Хабаровского края осуществляется не в рамках контрактной системы в сфере обеспечения государственных нужд, при этом средства бюджета Хабаровского края и внебюджетных источников финансирования на указанные цели не привлекаются.
Из изложенного следует, что являются не обоснованными доводы заявителя о противоречии п. 5.2 Положения Федеральному закону "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" поскольку данные нормативные правовые акты имеют разные сферы правового регулирования.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы Федеральному закону от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", являются не обоснованными, поскольку указанный закон утратил силу с 1 января 2014 года (до обращения заявителя в суд) в связи с принятием Федерального закона от 5.04.2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы Закону № 196-ФЗ являются не обоснованным.
Из оспариваемой нормы следует, что привлекаемый к перевозкам на маршрутах транспорт третьих лиц должен соответствовать требованиям, предъявляемым к техническому состоянию подвижного состава и обеспечивающим безопасность перевозок пассажиров.
Указанное соответствует требованиям Закона № 196-ФЗ, в соответствии с которыми техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, должны обеспечивать безопасность дорожного движения (ст. 16).
Доводы заявителя о том, что оспариваемый пункт Положения противоречит целям и задачам открытого конкурса на организацию и осуществление регулярных перевозок в межмуниципальном сообщении в Хабаровском крае (раздел 1 Положения), являются не обоснованным.
В соответствии с разделом 1 Положения целями и задачами открытого конкурса на организацию и осуществление регулярных перевозок в межмуниципальном сообщении в Хабаровском крае являются: удовлетворение спроса населения края в межмуниципальных пассажирских перевозках (п. 1.1); повышение культуры и качества обслуживания пассажиров (п. 1.2); повышение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров, укрепление транспортной дисциплины перевозчиков (п. 1.3); вовлечение водителей предприятий, предпринимателей в активную профилактическую работу по предупреждению дорожно-транспортных происшествий (п. 1.4); сохранение тарифов на перевозки пассажиров на уровне, доступном для широких слоев населения края (п. 1.5).
Доводы заявителя основаны на том, что привлечение к перевозкам организаций, не принимавших участие в конкурсе и не победивших в них, не соответствует указанным целям.
Вместе с тем, из оспариваемого пункта Положения не следует, что к перевозкам на маршрутах могут привлекаться организации, не принимавшие участие в конкурсе.
Привлечение на договорной основе к перевозкам пассажиров на маршрутах транспорта, принадлежащего третьим лицам, с соблюдением требований, предъявляемых к техническому состоянию подвижного состава и обеспечивающих безопасность перевозок пассажиров, целям и задачам оспариваемого нормативного акта не противоречит, поскольку перевозчиком в указанном случае остается победитель открытого конкурса, который в соответствии с п. 5.1 Положения: заключает с организатором перевозок договор согласно итогам конкурса; проводит стажировку водителей, полностью экипирует автобусы и наносит трафарет; при необходимости оформляет паспорт маршрута, разрабатывает и согласовывает расписания движения автобусов на маршрутах, согласовывает в установленном порядке тарифы, разрабатывает графики работы водителей автобусов в соответствии с режимом труда и отдыха; оборудует остановочные пункты информационными знаками и расписанием движения автобусов; начинает работу на маршруте по итогам конкурса после заключения договора не позднее чем через месяц после завершения конкурса.
Привлечение к перевозкам пассажиров третьих лиц, не являющихся победителями конкурса, свидетельствует о нарушении п. 5.2 Положения, а не о его несоответствии действующему законодательству.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемого пункта пункту 4.17 Положения, предусматривающему распределение освобождающихся мест на маршрутах в межконкурсный период, также являются не обоснованными, поскольку пунктом 5.2 Положения не предусмотрено привлечение к участию на маршрутах перевозчиков, не участвующих в конкурсе.
Доводы заявителя о том, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности, суд считает не обоснованными.
По своему содержанию пункт 5.2 Положения не допускает двойного толкования и ясно указывает на возможность привлечения к участию в перевозке пассажиров транспорта третьих лиц в случае необходимости. Указанное обусловлено объективными обстоятельствами, связанными с эксплуатацией транспорта, которые могут повлечь его выход из строя, и необходимостью соблюдения баланса интересов как пассажиров, так и перевозчика, обязанного обеспечить перевозку пассажиров определенным в договоре количеством транспорта.
Привлечение победителем конкурса к перевозкам на маршрутах других перевозчиков пунктом 5.2 Положения не предусмотрено. Толкование оспариваемой нормы, придаваемое ей заявителем, ее содержанию не соответствует.
Таким образом, пункт 5.2 Положения федеральному законодательству, другим нормам Положения не противоречит, права заявителя не нарушает, в связи с чем, правовые основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.
Согласно пункту 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

ООО "Автотур" в удовлетворении требования о признании противоречащим законодательству и недействующим с момента издания пункта 5.2 Положения о конкурсе владельцев автотранспорта на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Хабаровского края, утвержденного постановлением главы администрации Хабаровского края от 20 июля 2000 года № 262 "О порядке привлечения автотранспорта юридических лиц и граждан к регулярным маршрутным перевозкам пассажиров в городском, пригородном междугороднем сообщении на территории Хабаровского края", отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 19 августа 2014 года.

Судья Хабаровского краевого суда
И.Г.МОРОЗ


------------------------------------------------------------------