ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ
от 15 июля 2014 г. по делу № 3-40/2014

Хабаровский краевой суд в составе:
председательствующего Мороз И.Г.,
при секретаре Т.,
с участием прокурора Криковцовой Е.Г., заявителя Ф., представителей заинтересованного лица М., Ш., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Ф. о признании недействующим со дня принятия пункта 2 статьи 8 Закона Хабаровского края от 26 января 2005 г. № 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, и семей, имеющих детей",

установил:

Законодательной Думой Хабаровского края 26 января 2005 года принят Закон № 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны, семей, имеющих детей, и иных категорий граждан" (далее Закон Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254). Закон обнародован распоряжением Губернатора Хабаровского края от 03.02.2005 № 72-р, официально опубликован в изданиях "Приамурские ведомости", № 22, 09.02.2005, "Собрание законодательства Хабаровского края", 12.03.2005, № 2 (31).
Пунктом 2 статьи 8 Закона Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254 установлено, что если гражданин одновременно имеет право на меры социальной поддержки по настоящему закону и иным нормативным правовым актам независимо от оснований, по которым они устанавливаются, ему предоставляются меры социальной поддержки либо по настоящему закону, либо по иным нормативным правовым актам по выбору гражданина, за исключением граждан, получающих меры социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 2012 года № 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов".
Ф., являющийся получателем мер социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (далее Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ), а также имеющий звание "Ветеран труда", обратился в суд с заявлением о признании недействующим со дня принятия пункта 2 статьи 8 Закона Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254, указав, что на основании оспариваемой нормы ему с апреля 2006 года прекращено предоставление мер социальной поддержки, как ветерану труда. Оспариваемая норма принята с превышением полномочий, предоставленных органам государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку Федеральным законом Российской Федерации от 09 января 1996 года № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" установлено, что правовые акты субъектов Российской Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленные настоящим Федеральным законом. Кроме того, оспариваемая норма противоречит положениям Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Федеральный закон "О ветеранах"), пунктом 2 статьи 23.1 которого определено, что ограничение на предоставление ежемесячной денежной выплаты по настоящему Федеральному закону или по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина не распространяется на случаи установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ. Аналогичная норма содержится в пункте 2 приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 ноября 2004 года № 294 "Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации". Оспариваемая норма противоречит также преамбуле и пункту 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ), которыми предусмотрено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях настоящего закона, субъекты РФ и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные, правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан; условия предоставления соответствующих льгот и выплат не могут быть ухудшены.
В судебном заседании заявитель Ф. заявленные требования поддержал по вышеизложенным основаниям.
Представители заинтересованного лица Законодательной Думы Хабаровского края М., Ш. заявленные требования не признали, указав, что Закон Хабаровского края от 26 января 2005 года № 254 принят Законодательной Думой Хабаровского края в пределах предоставленных ей полномочий, с соблюдением установленной процедуры, федеральному законодательству оспариваемая норма не противоречит и права заявителя не нарушает. Оспариваемой нормой установлено положение аналогичное федеральному законодательству о предоставлении мер социальной поддержки по одному основанию по выбору получателя - по настоящему Закону Хабаровского края или по другому нормативному правовому акту, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.
Выслушав заявителя, представителей заинтересованного лица, исследовав материалы дела, выслушав заключение прокурора, считающего заявленное требование не обоснованным и не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится социальная защита, включая социальное обеспечение.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5).
В порядке реализации полномочий Российской Федерации по вышеуказанному предмету совместного ведения принят Федеральный закон от 12.01.1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", которым установлены правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации.
С 01 января 2005 года в соответствии со статьей 22 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ), меры социальной поддержки ветеранов труда устанавливаются законами и иными правовыми актами субъектов РФ.
Статьей 10 Федерального закона "О ветеранах" предусмотрено, что меры социальной поддержки ветеранов труда, установленные статьей 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов социальной поддержки ветеранов труда.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, законодательное регулирование по вопросу социальной поддержки ветеранов труда на территории Хабаровского края входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Хабаровского края, которым в соответствии с пунктом 4.2 статьи 4 Устава Хабаровского края является Законодательная Дума Хабаровского края.
Из изложенного следует, что Закон Хабаровского края от 26 января 2005 года № 254 принят законодательным органом Хабаровского края в пределах своей компетенции и предоставленных полномочий.
Процедура принятия Закона Хабаровского края от 26 января 2005 года № 254 заявителем не оспаривается.
Проверяя содержание оспариваемой заявителем нормы на предмет соответствия федеральному законодательству, суд приходит к следующему.
Как следует из материалов дела, Ф. является получателем мер социальной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ, как получивший суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр). С 05.05.1997 г. Ф. имеет звание "Ветеран труда".
В соответствии со статьей 4.1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, как получившие суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр), имеют право на ежемесячную денежную выплату.
Данная мера социальной поддержки, введенная с 01.01.2005 г., по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потерь для указанной категории граждан, ранее являвшихся получателями льгот и гарантий в натуральной форме.
Предусмотренные Федеральным законом от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ меры социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Положениями статьи 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ предусмотрено, что при наличии у гражданина права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных настоящим Федеральным законом по различным основаниям, ему предоставляются меры социальной поддержки по всем имеющимся основаниям. При этом одинаковые меры социальной поддержки предоставляются гражданину только по одному из оснований по его выбору в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Возможность одновременного получения мер социальной поддержки по Федеральному закону от 10.01.2002 г. № 2-ФЗ и законам субъектов Российской Федерации указанной нормой не предусмотрена.
Возможность одновременного получения ветераном льгот по нескольким статьям Федерального закона "О ветеранах", а также льгот, установленных другими федеральными законами или иными нормативными правовыми актами, предусматривалась ранее пунктом 2 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах", однако с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ данный пункт утратил силу.
Согласно пункту 3 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) при наличии у ветерана права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.
Таким образом, из содержания пункта 3 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах" следует, что в данной правовой норме закреплено право ветерана на выбор основания для предоставления ему мер социальной поддержки в том случае, если он как ветеран имеет право на получение одной и той же формы поддержки по разным основаниям.
Указанная правовая норма не дает возможности получения одним и тем же лицом мер социальной поддержки, установленных для различных категорий граждан.
Оспариваемая заявителем норма Закона Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254 по своей сути имеет тот же правовой смысл, что и положения пункта 3 статьи 13 Федерального закона "О ветеранах", предусматривая право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, в связи с чем, суд не усматривает между ними каких-либо противоречий.
Доводы заявителя о том, что возможность получения одним лицом мер социальной поддержки, предусмотренных для ветеранов труда и для лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, предусмотрена статьей 23.1 Федерального закона "О ветеранах", основаны на неверном толковании норм материального права.
Пунктами 2 и 3 статьи 23.1 Федерального закона от "О ветеранах" установлено, что если гражданин одновременно имеет право на ежемесячную денежную выплату по настоящему Федеральному закону и по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года № 3061-1), Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне"), ему предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по настоящему Федеральному закону, либо по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина. Гражданину, имеющему одновременно право на получение ежемесячной денежной выплаты по нескольким основаниям, указанным в пункте 1 настоящей статьи, ежемесячная денежная выплата устанавливается по одному из них, предусматривающему более высокий размер.
Из анализа приведенной нормы следует, что ею урегулированы вопросы предоставления социальной поддержки категории граждан, определенной в пункте 1 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах": инвалиды войны; участники Великой Отечественной войны; ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 настоящего Федерального закона; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; лица, награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда.
Ф. к указанной категории граждан не относится. Вместе с тем, именно для данной категории законодатель на федеральном уровне, исходя из расходных обязательств Российской Федерации, установил исключения при установлении ежемесячной денежной выплаты для лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.
Приведенное правовое регулирование не затрагивает полномочие субъектов Российской Федерации по самостоятельному определению мер социальной поддержки ветеранов труда и условий предоставления этих мер, в том числе в случаях, когда указанные граждане одновременно имеют и статус лиц, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.
Указанное согласуется с пунктом 4 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, согласно которому по вопросам, указанным в пункте 2 той же статьи (в том числе связанным с социальной поддержкой ветеранов труда), могут приниматься федеральные законы, однако включение в эти федеральные законы положений, по которым определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации, не допускается.
Ссылка заявителя на пункт 3 Приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 ноября 2004 г. № 294 "Об утверждении Порядка осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации", является не обоснованной.
Указанный Приказ был принят во исполнение требований пункта 7 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах", в соответствии с которым ежемесячная денежная выплата производится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.
Из системного толкования вышеуказанных норм следует, что Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 ноября 2004 г. № 294 регулировал порядок ежемесячной выплаты денежных средств в виде социальной поддержки категории граждан, определенной в пункте 1 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах", к которой заявитель не относится.
В связи с изданием Приказа Минтруда России № 25н, Минздрава России № 22н от 23.01.2013 г., вступившего в силу с 08.05.2013 г., вышеуказанный Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30 ноября 2004 г. № 294 утратил силу.
Утверждение заявителя о том, что оспариваемая норма противоречит преамбуле и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ, является несостоятельным и основано на ошибочном толковании как норм Федерального закона "О ветеранах" по приведенным выше мотивам, так и указанных норм Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ.
Так, преамбулой Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ предусмотрено, что при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Законом Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254 сохранены все меры социальной поддержки ветеранов труда, которые были установлены статьей 22 Федерального закона "О ветеранах" по состоянию на 31.12.2004 года.
В соответствии с частью 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 года № 122-ФЗ при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием настоящего Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия:
вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года;
при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
Оспариваемая заявителем норма не предусматривает снижение уровня социальных гарантий или уменьшение объема финансирования соответствующих льгот и выплат, установленных для ветеранов труда.
Доводы заявителя о противоречии оспариваемой нормы Федеральному закону от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения", являются не обоснованными.
Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" имеет другой предмет регулирования, определяет правовые основы обеспечения радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья и предусматривает, что граждане имеют право на радиационную безопасность, а в случае нарушения указанного права гражданам гарантируется предоставление мер социальной поддержки, т.е. возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и причиненных им убытков (статьи 22, 25 и 26).
Вопросы предоставления мер социальной поддержки гражданам Российской Федерации, подвергшимся радиационному воздействию, указанный Федеральный закон не регулирует.
Таким образом, Закон Хабаровского края от 26.01.2005 г. № 254 принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, в оспариваемой части федеральному законодательству не противоречит и права заявителя не нарушает, в связи с чем, правовые основания для удовлетворения требований заявителя отсутствуют.
Согласно пункту 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 ГПК РФ, суд

решил:

Ф. в удовлетворении заявления о признании недействующим со дня принятия пункта 2 статьи 8 Закона Хабаровского края от 26 января 2005 г. № 254 "О мерах социальной поддержки граждан пожилого возраста, инвалидов, ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны и семей, имеющих детей" - отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 18 июля 2014 года.

Судья Хабаровского краевого суда
И.Г.Мороз


------------------------------------------------------------------