ХАБАРОВСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 18 ноября 2014 г. по делу № 3-72/2014

Хабаровский краевой суд в составе председательствующего судьи Мороз И.Г., при секретаре С., с участием прокурора Титовой Н.В., представителя заинтересованного лица министерства образования и науки Хабаровского края Б., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Хабаровского края о признании противоречащими законодательству и недействующими пунктов 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае, утвержденного приказом министерства образования и науки Хабаровского края от 02.07.2014 года № 40,

установил:

Приказом министерства образования и науки Хабаровского края от 02.07.2014 г. № 40 утверждено Положение о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае (далее Положение). Приказ опубликован на официальном интернет-портале нормативных правовых актов Хабаровского края: http://laws.khv.gov.ru, 10.07.2014 г., в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" 12.08.2014, № 7 (часть II).
Разделом 2 Положения определен порядок выплат педагогическим работникам, привлекаемым в предметные и конфликтные комиссии.
В соответствии с пунктом 2.1 Положения привлечение работников к проведению основного государственного экзамена (ОГЭ) и государственного выпускного экзамена (ГВЭ) осуществляется на основании договора об оказании услуг (далее - договор).
В соответствии с пунктом 2.2 Положения основанием для выплат служит акт выполненных работ.
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением, (с учетом уточненных требований) о признании противоречащими законодательству и недействующими со дня вступления в силу судебного решения пунктов 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения. В обоснование заявленного требования указал, что указанные нормы противоречат действующему законодательству, из которого следует, что члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правового договора, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта РФ и на основании распорядительных актов, принятых этими органами. Полномочия органов власти субъекта РФ по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами власти края властно-распорядительных функций, что вытекает из положений пункта 1 части 12, части 4 статьи 59 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", пункта 14 Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от 26.12.2013 г. № 1400, пункта 13 Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от 25.12.2013 г. № 1394. Привлечение органами власти лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка.
В судебном заседании прокурор Титова Н.В. заявленные требования поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представитель Минобрнауки Хабаровского края Б. заявленные требования не признал. Пояснил, что нормативные акты, на которые ссылается прокурор прямо не регламентируют порядок и форму оформления отношений органа исполнительной власти края с педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации. Министерством образования края 19.05.2014 г. принято распоряжение № 883 "Об утверждении персонального состава предметных и конфликтных комиссий Хабаровского края". Привлечение педагогических работников из числа лиц, включенных в составы предметных и конфликтных комиссий края распоряжением № 833, для работы в предметные и конфликтные комиссии не отвечает характеристикам трудовых отношений, носит временный характер и должно осуществляться на основании пункта 3 части 1 статьи 1, части 1 статьи 15, пункта 33 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пункта 1 статьи 779 Гражданского кодекса РФ.
Выслушав представителя заявителя, представителя заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта (пункт "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Частью 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях (подпункт 13); организация предоставления общего образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации (подпункт 13.1); финансовое обеспечение получения основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (подпункт 13.2).

Согласно положениям статьи 59 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 272-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании) итоговая аттестация, завершающая освоение имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ, является государственной итоговой аттестацией. Государственная итоговая аттестация проводится государственными экзаменационными комиссиями в целях определения соответствия результатов освоения обучающимися основных образовательных программ соответствующим требованиям федерального государственного образовательного стандарта или образовательного стандарта (часть 4).
Формы государственной итоговой аттестации, порядок проведения такой аттестации по соответствующим образовательным программам различного уровня и в любых формах (включая требования к использованию средств обучения и воспитания, средств связи при проведении государственной итоговой аттестации, требования, предъявляемые к лицам, привлекаемым к проведению государственной итоговой аттестации, порядок подачи и рассмотрения апелляций, изменения и (или) аннулирования результатов государственной итоговой аттестации) определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, если настоящим Федеральным законом не установлено иное (часть 5).
Обеспечение проведения государственной итоговой аттестации осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, при проведении государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования на территории Российской Федерации (пункт 1 части 12).

Государственные экзаменационные комиссии для проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования создаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении государственной итоговой аттестации на территориях субъектов Российской Федерации (пункт 1 части 1).
В силу пункта 1 Положения о Министерстве образования и науки РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2013 г. № 466 Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки РФ) осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).
Приказом Минобрнауки РФ от 25.12.2013 г. № 1394 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования (далее - Порядок № 1394).
Приказом Минобрнауки РФ от 26.12.2013 г. № 1400 утвержден Порядок проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования (далее - Порядок № 1400).
Пунктом 13 Порядка № 1394 установлено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации (ГИА), в том числе: создают государственные экзаменационные комиссии (ГЭК), предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность; обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению ГИА, в соответствии с требованиями настоящего Порядка; организуют формирование и ведение региональных информационных систем обеспечения проведения ГИА обучающихся, освоивших основные образовательные программы основного общего и среднего общего образования, и внесение сведений в ФИС (федеральной информационной системы) в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Аналогичные положения содержатся в пункте 14 Порядка № 1400.
Постановлением Правительства Хабаровского края от 22 января 2011 г. № 21-пр утверждено Положение о Министерстве образования и науки Хабаровского края, из которого следует, что Министерство образования и науки Хабаровского края является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим управление в сфере образования и науки, а также полномочия по организации и осуществлению в крае деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних и координирующим в пределах своей компетенции деятельность в этих сферах других краевых органов исполнительной власти и органов местного самоуправления (пункт 1.1). Издает приказы, имеющие нормативный характер, распоряжения по организационно-распорядительным вопросам ненормативного характера, приказы по кадровым вопросам (пункт 3.79).
Из изложенных норм права следует, что утверждение оспариваемого в части Положения входит в полномочия Министерства образования и науки Хабаровского края.
Вместе с тем, анализ положений федерального законодательства свидетельствует о том, что полномочия органов власти субъекта Российской Федерации по организации и проведению государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования, в том числе создание, организация и обеспечение деятельности предметных и конфликтных комиссий являются по своей природе публично-правовыми, непосредственно связаны с выполнением органами края властно-распорядительных функций.
Соответственно привлечение органами власти края лиц к работе в предметных и конфликтных комиссиях при проведении государственной итоговой аттестации, т.е. к реализации полномочий органов власти края, не может квалифицироваться как гражданско-правовая сделка, т.к. оно не имеет частноправовой природы, а вытекает из публично-правовых отношений.
Гражданский кодекс Российской Федерации определяет, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободе договора; граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (пункты 1 и 2 статьи 1).
Указанные принципы в отношении сторон договора об оказании услуг, предусмотренного пунктами 2.1, 2.2 оспариваемого Положения, не применимы.
В соответствии с пунктами 19 и 22 Порядка № 1394 в состав конфликтных комиссий привлекаются представители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, общественных организаций и объединений.
Согласно пунктам 14, 22, 23 Порядка № 1400, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, обеспечивают проведение государственной итоговой аттестации, в том числе: создают предметные и конфликтные комиссии субъектов Российской Федерации и организуют их деятельность; обеспечивают подготовку и отбор специалистов, привлекаемых к проведению государственной итоговой аттестации в соответствии с требованиями настоящего Порядка. Общее руководство и координацию деятельности предметной комиссии по соответствующему учебному предмету осуществляет ее председатель, который представляет в ГЭК предложения по составу предметной комиссии. Рассмотрение апелляций обучающихся, выпускников прошлых лет осуществляется конфликтной комиссией, в состав которой не включаются члены ГЭК и предметных комиссий. Состав конфликтных комиссий формируется из представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, учредителей, МИД России и загранучреждений, органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, научных, общественных и иных организаций и объединений.
Из изложенного следует, что члены предметных и конфликтных комиссий привлекаются к выполнению своих обязанностей не на основании гражданско-правового договора, а по результатам отбора, проведенного органами власти субъекта Российской Федерации, на основании распорядительных актов, принятых этими органами.
Министерством образования и науки края 19 мая 2014 года принято распоряжение № 883 "Об утверждении персонального состава предметных и конфликтных комиссий Хабаровского края", которым утверждены персональные составы предметных комиссий Хабаровского края для проверки экзаменационных работ участников государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования в 2014 году и конфликтных комиссий Хабаровского края для проведения государственного итоговой аттестации в Хабаровском крае в 2014 году.
Приказом Минобрнауки Хабаровского края от 15 апреля 2014 года № 17 утверждены Положение о предметных комиссиях для проверки экзаменационных работ участников Государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования в Хабаровском крае (далее Положение-1 № 17), Положение о предметных комиссиях для проверки экзаменационных работ участников государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования, выпускников прошлых лет в Хабаровском крае (далее Положение-2 № 17).
Приказом Минобрнауки Хабаровского края от 15 апреля 2014 года № 18 утверждено положение о конфликтной комиссии для проведения государственной итоговой аттестации в Хабаровском крае (далее Положение № 18).
Из указанных нормативных документов следует, что персональный состав предметных и конфликтных комиссий утверждается Минобрнауки Хабаровского края (пункт 1.2 Положения-1 № 17, пункт 1.2 Положения-2 № 17, пункт 2.3 Положения № 18).
В состав предметной комиссии входят председатель, заместитель председателя, члены предметной комиссии (пункт 2.1 Положения-1 № 17, пункт 2.1 Положения-2 № 17); в состав конфликтной комиссии входят председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь, члены комиссии (пункты 4.1, 4.2 Положения № 18).
Председатель (заместитель председателя) предметной комиссии имеет право, в том числе, давать указания членам предметной комиссии в рамках своих полномочий; отстранять по решению министерства членов предметной комиссии от участия в работе предметной комиссии (пункт 3.4 Положения-1 № 17, пункт 3-4 Положения-2 № 17).
Председатель, заместитель председателя, члены предметной комиссии в период выполнения своих функций признаются должностными лицами и несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей и злоупотребления служебным положением (пункт 5.1 Положения-1 № 17, пункт 5.1 Положения-2 № 17)); отстраняются от работы в составе предметной комиссии в установленных данным Положением случаях (пункт 5.2 Положения-1 № 17, пункт 5.2 Положения-2 № 17).
Председатель, заместитель председателя, ответственный секретарь, члены конфликтной комиссии в случае нарушения требований конфиденциальности и информационной безопасности, злоупотреблений установленными полномочиями, совершенных из корыстной или иной личной заинтересованности, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 4.4 Положения № 18).
Указанные нормы свидетельствуют об административном характере отношений, складывающихся между Минобрнауки Хабаровского края, КГБУ "Региональный центр качества оценки образования" и членами предметных и конфликтных комиссий.
Права и обязанности членов предметных и конфликтных комиссий регламентированы вышеуказанными нормативными правовыми актами, а не договором на оказание услуг. При этом из вышеприведенных норм права следует, что члены комиссий являются должностными лицами, а не самостоятельными хозяйствующими субъектами.
Доводы представителя Минобрнауки Хабаровского края о том, что договора на оказание услуг с членами предметных и конфликтных комиссий заключаются в соответствии с положениями Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ), не свидетельствуют о законности оспариваемых положений.
Квалификация договора на оказание услуг, заключаемого с членами предметных и конфликтных комиссий, как осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 33 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ не меняет его гражданско-правовой природы.
Вместе с тем, совокупность вышеизложенных норм федерального законодательства и нормативных актов Хабаровского края опровергают возможность заключения с членами предметных и конфликтных комиссий, являющихся на период исполнения своих обязанностей должностными лицами, гражданско-правового договора на оказание услуг.
Таким образом, в судебном заседании установлено, что оспариваемые нормы противоречат положениям Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от 26.12.2013 г. № 1400, Порядка, утв. Приказом Минобрнауки России от 25.12.2013 г. № 1394, что в соответствии с ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ является основанием для признания их недействующими с момента вступления решения в законную силу.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

решил:

Заявление прокурора Хабаровского края удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 2.1 и 2.2 раздела 2 Положения о порядке и размере оплаты за время исполнения обязанностей педагогическими работниками, привлекаемыми в предметные и конфликтные комиссии при государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего образования и среднего общего образования в формах основного государственного экзамена и государственного выпускного экзамена в Хабаровском крае, утвержденного приказом министерства образования и науки Хабаровского края от 02.07.2014 года № 40.
Сообщение о принятом судом решении опубликовать в издании "Собрание законодательства Хабаровского края" после вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Хабаровский краевой суд в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме.

Судья Хабаровского краевого суда
И.Г.МОРОЗ


------------------------------------------------------------------