АРБИТРАЖНЫЙ СУД ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 30 сентября 2014 г. по делу № А73-9222/2014

Резолютивная часть решения объявлена в судебном заседании 23.09.2014.
Арбитражный суд Хабаровского края в составе председательствующего судьи Сумина Д.Ю., судей Луговой И.М., Чаковой Т.И.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи К.О.О.
рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя П.В.В. (ИНН <...>)
к Хабаровской городской Думе
о признании недействующим абзаца "б" пункта 2.9 Решения Хабаровской городской Думы от 25.02.2014 № 876 в редакции Решения Хабаровской городской Думы от 25.03.2014 № 892
с участием заместителя прокурора Хабаровского края, вступившего в дело в порядке ст. 52 АПК РФ
при участии:
от ИП П.В.В.: Г.О.Ю. по доверенности от 25.04.2013 27АА0210725, С.Е.Ю. по доверенности от 18.09.2014
от Хабаровской городской Думы: С.И.А. по доверенности от 12.05.2014 № 274/2/-19, Т.Е.В. по доверенности от 18.08.2014 № 509/2-19
от заместителя прокурора Хабаровского края: И.Н.С. по удостоверению от 22.12.2012 № 126579
Суд

установил:

ИП П.В.В. (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании абзаца "б" пункта 2.9 Решения Хабаровской городской Думы (далее - Дума) от 25.02.2014 № 876 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске, утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211" в редакции Решения Хабаровской городской Думы от 25.03.2014 № 892 не соответствующим Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ, Кодекс) и недействующим.
В судебном заседании представители Предпринимателя поддержали заявленные требования.
Представители Думы в судебном заседании возражали против заявленных требований, указав, что оспариваемое решение не противоречит ГрК РФ. Полагают, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Представлен отзыв.
Заместителем прокурора Хабаровского края, вступившим в дело в порядке ст. 52 АПК РФ, представлен отзыв с выводом о неподведомственности спора арбитражному суду. Представитель заместителя прокурора края в судебном заседании поддержал доводы отзыва.
Выслушав доводы лиц, участвующих в деле, суд приходит к следующему.
Думой принято решение от 25.02.2014 № 876 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске, утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211" (далее - Решение № 876), опубликованное в газете "Хабаровские вести" от 07.03.2014 № 34.
Абзацем "б" пункта 2.9 Решения № 876 статья 11 Правил землепользования и застройки в городе Хабаровске (далее - Правила) дополнена пунктом 14 следующего содержания:
"В зонах Ц-1ОИ, Ц-1А, Ц-1, Ц-1И запрещается увеличение установленного градостроительным регламентом максимального процента застройки в границах земельного участка. В иных территориальных зонах разрешение на увеличение максимального процента застройки в границах земельного участка может предоставляться в пределах не более 10 процентов от значения соответствующих предельных параметров, установленных градостроительным регламентом.
В случае реконструкции объектов капитального строительства получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции не требуется, если объект капитального строительства фактически существует и был построен с отклонениями на основании разрешительных документов, полученных в порядке, установленном законодательством, в период до введения настоящих ограничений".
Решением Думы от 25.03.2014 № 892, опубликованным в газете "Хабаровские вести" от 04.04.2014 № 49, в Решение № 876 внесены изменения, в числе прочего изменен абзац "б" пункта 2.9, из которого исключен второй абзац.
Посчитав абзац "б" пункта 2.9 Решения № 876 (в редакции Решения Думы от 25.03.2014 № 892) не соответствующим ст. ст. 30, 31, 38 и 40 ГрК РФ, Предприниматель обратился в суд с рассматриваемым заявлением.
Доводы Думы о неподведомственности спора арбитражному суду и заявленное в связи с этим ходатайство о прекращении производства по делу, обоснованное тем, что статьей 32 ГрК РФ не предусмотрена возможность оспаривания решения об утверждении правил землепользования и застройки в арбитражном суде, суд отклоняет.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) решения органов местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд.
В соответствии с п. 1 Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 18.08.1992 № 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации. В случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует исходить из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.
Согласно пунктам 2.1 и 2.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее - Постановление № 58) заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.
Пунктом 2.4 Постановления № 58 также установлено, что в соответствии со ст. 78 Закона № 131-ФЗ решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. На основании указанного положения арбитражный суд рассматривает заявления о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В рассматриваемом случае Предприниматель обосновывает обращение в арбитражный суд тем, что постановлением Администрации г. Хабаровска ему отказано в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенной реконструкции объекта капитального строительства на основании оспариваемой им в настоящем деле нормы.
Практика применения арбитражными судами приведенных положений нормативных правовых актов и Постановления № 58, выраженная в частности, в постановлениях ФАС ДВО от 09.04.2014 № Ф03-1248/2014 (определение ВАС РФ от 30.07.2014 № ВАС-10097/14) и от 31.07.2014 № Ф03-3055/2014, указывает на возможность оспаривания правил землепользования и застройки субъектами предпринимательской деятельности в арбитражном суде.
Доводы заявителя о нарушении процедуры принятия Решения № 876 суд отклоняет.
Частью 1 статьи 33 ГрК РФ установлено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 Кодекса.
Из содержания статей 31 и 32 Кодекса следует, что утверждению правил застройки и землепользования в обязательном порядке должны предшествовать публичные слушания, проводимые комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. К проекту правил должны прилагаться протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Соответствующие публичные слушания проведены в соответствии с Положением о публичных слушаниях в городском округе "Город Хабаровск" утвержденным Решением Хабаровской городской Думы от 22.11.2005 № 181. Данное обстоятельство подтверждается представленными Думой доказательствами: извещение о проведении слушаний, опубликованное в газете "Хабаровские вести" от 01.11.2013 одновременно с проектом постановления Думы, в котором содержался пункт 1.6 об установлении запрета на увеличения максимального процента застройки в зонах Ц-1ОИ, Ц-1А, Ц-1, Ц-1И; протокол собрания по публичным слушаниям от 21.12.2013 № 100-ПЗЗ, заключение комиссии о результатах публичных слушаний от 13.01.2014.
При этом, как следует из пп. 20 п. 2.3 протокола по публичным слушаниям, было предложено и одобрено дополнение статьи 11 Правила пунктом 14, состоящим из одного абзаца, соответствующего действующей в настоящее время редакции. Однако в пп. 3 п. 3.4 заключения по результатам публичных слушаний указан текст, состоящий из двух абзацев, соответствующий первой редакции Решения № 876.
Включение в заключение комиссии и впоследствии в Решение № 876 второго абзаца приведенного выше содержания представители Думы обосновали технической ошибкой, исправленной путем принятия решения от 25.03.2014 № 892.
Таким образом, в настоящее время оспариваемое положение нормативного правового акта действует и оспаривается заявителем в той редакции, которая была предметом обсуждения на публичных слушаниях, проведенных надлежащим образом в соответствии со статьями 31, 32 Кодекса.

Доводы Предпринимателя о нарушении п. 14 ст. 30 ГрК РФ, выразившемся в том, что он лично не был уведомлен о проведении публичных слушаний, хотя является собственником объекта недвижимости - здания гостиницы "Центральная", расположенной в зоне Ц-1А, суд отклоняет.
Согласно части 14 статьи 31 Кодекса в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент.
Оспариваемым положением нормативного правового акта устанавливаются запреты и ограничения в отношении всех территориальных зон, следовательно его действие распространяется на всю территорию г. Хабаровска. Кроме того, в ходе публичных слушаний рассматривались и иные вопросы, связанные с внесением в Правила различных изменений, касающихся как отдельных территориальных зон, так и общего характера, в связи с чем положения п. 14 ст. 31 ГрК РФ не подлежат применению к рассматриваемым правоотношениям.
В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки включают в себя градостроительные регламенты.
Согласно п. 2 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 38 Кодекса предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.
При этом статьей 40 Кодекса предусмотрена возможность преодоления данных ограничений путем получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
В соответствии с частью 1 статьи 40 ГрК РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Согласно части 2 статьи 40 ГрК РФ отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства разрешается для отдельного земельного участка при соблюдении требований технических регламентов.
Положениями частей 3 - 6 статьи 40 Кодекса регламентирована процедура получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, включающая в себя проведение публичных слушаний по вопросу о предоставлении такого разрешения.
Таким образом, Кодексом предусмотрено право любого лица, обладающего земельным участком, обратиться за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Результаты рассмотрения такого заявления поставлены Кодексом в зависимость от итогов публичных слушаний и соблюдения требований технических регламентов.
Таким образом, органы местного самоуправления в силу п. 4 ч. 1 ст. 38 Кодекса наделены правом устанавливать предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а в силу ст. 40 Кодекса - обязанностью рассматривать вопрос о разрешении отклонения от этих параметров в индивидуальном порядке применительно к каждому обращению лица, заинтересованного в получении названного разрешения.
Как установлено судом и подтверждено представителем Думы в судебном заседании, ни Кодексом, ни каким-либо иным федеральным законом не предусмотрено введение полного и безусловного запрета на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в зависимости от зоны нахождения земельного участка и той величины, на которую предполагается отклонение.
Оспариваемые положения Решения № 876, которыми в Правила введен запрет на разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства применительно к земельным участкам, расположенным в зонах Ц-1ОИ, Ц-1А, Ц-1, Ц-1И - в любом случае, а к земельным участкам, расположенным в иных зонах - в случае отклонения более чем на 10 процентов, не соответствуют статье 40 Кодекса.
Доводы представителей Думы о том, что оспариваемая норма не устанавливает такой запрет, а носит рекомендательный характер, суд отклоняет.
Согласно п. 8 ст. 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
Следовательно, правила землепользования и застройки являются нормативным правовым актом, подлежащим обязательному применению при решении соответствующих вопросов градостроительной деятельности.
Оспариваемая норма по своей конструкции является императивной и не предполагает возможности неприменения ее при каких-либо обстоятельствах.
Доводы представителей Думы о том, что оспариваемые положения введены в Правила в целях устранения коррупциогенного фактора при решении вопросов о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров строительства и реконструкции, суд отклоняет.
Публичность и прозрачность процедуры принятия решения по заявлению заинтересованного лица о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров строительства и реконструкции обеспечивается обязательностью проведения в каждом конкретном случае публичных слушаний.
Значение публичных слушаний, установленное Конституционным Судом РФ в Определении от 15.07.2010 № 931-О-О, состоит в том, что исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, ГрК РФ предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 24, 28, 31, 39, 40 и 46). Приведенные нормы ГрК РФ, регламентирующие проведение публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений, в том числе устанавливающие для граждан, проживающих на соответствующей территории, гарантии при осуществлении процедуры выдачи специальных разрешений, направлены на обеспечение комплексного учета интересов населения.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что абзац "б" пункта 2.9 Решения № 876 подлежит признанию недействующим как не соответствующий приведенным положениям ГрК РФ.
Поскольку заявленные требования судом удовлетворены, понесенные Предпринимателем судебные расходы в виде государственной пошлины в сумме 200 руб. подлежат взысканию в его пользу с Думы в соответствии со ст. 110 АПК РФ.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать абзац "б" пункта 2.9 Решения Хабаровской городской Думы от 25.02.2014 № 876 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки в городе Хабаровске, утвержденные решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 г. № 211" (в редакции Решения Хабаровской городской Думы от 25.03.2014 № 892) не соответствующим Градостроительному кодексу Российской Федерации и недействующим.
Взыскать с Хабаровской городской Думы в пользу индивидуального предпринимателя П.В.В. (ИНН <...>) судебные расходы в размере 200 руб.
Решение вступает в законную силу немедленно.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции через Арбитражный суд Хабаровского края.

Председательствующий судья
Д.Ю.СУМИН

Судьи
И.М.ЛУГОВАЯ
Т.И.ЧАКОВА


------------------------------------------------------------------